Alueiden taloustilanne jatkuu vaikeana, vaikka uusi tukipaketti keskittyy budjetin ulkopuolisen velan vähentämiseen

Kiinan kansankongressin pysyväiskomitea julkisti viime viikon kokouksensa päätteeksi (8.11.) tietoja kauan odotetuista talouden tukitoimista. Toimet keskittyvät yksinomaan alueiden budjetin ulkopuolisen velan poismaksuun ja näin eivät käytännössä ollenkaan lisää varoja talouskasvun tukemiseen. Markkinoilla on odotettu konkreettisia tietoja finanssipolitiikan kevennyksestä sen jälkeen, kun viranomaiset keskuspankin johdolla kertoivat syyskuussa rahapolitiikan kevennyksestä ja tukitoimista eri sektoreille. Markkinoilla petyttiin odotuksia suppeampaan elvytyspakettiin. Finanssiministeri Lan Foan kuitenkin lupaili lisää finanssipolitiikan elvytystoimia ensi vuonna.

Uutena toimena ilmoitettiin, että paikallishallinnot voivat laskea liikkeeseen 6 000 mrd. juanin edestä uutta velkaa vuosina 2024–26, jolla on tarkoitus maksaa pois niiden rahoitusyhtiöiden ottamaa korkeampikorkoista budjetin ulkopuolista piilovelkaa 2 000 mrd. juania vuosittain (n. 1,5 % BKT:stä). Finanssiministerin mukaan alueet säästävät näin tekemällä korkokuluissa vuosittain noin 120 mrd. juania (alle 0,1 % BKT:stä). Tämä on ainoa lisäys käytettävissä oleviin varoihin nyt ilmoitetussa tukitoimissa. Keskushallinto ei ota uutta velkaa, vaan aluille myönnetään lupa laskea liikkeeseen lisää nk. erikoisbondeja.  Erikoisbondit eivät sisälly paikallishallinnon budjettiin tai vajeeseen, vaan ne on alun perin tarkoitettu mm. infrastruktuuriprojektien rahoitukseen, joiden odotetaan maksavan itsensä takaisin projektin tuotoilla. Toiset 4 000 mrd. juania budjetin ulkopuolista rahoitusyhtiöiden velkaa tullaan finanssiministerin mukaan maksamaan pois seuraavan viiden vuoden kuluessa. Tähän käytetään niin ikään alueiden erikoisbondeja, mutta niille ei myönnetä uutta kiintiötä, vaan ne maksettaisiin pois tulevien vuosien tavanomaisista kiintiöistä. Lisäksi Lan ilmoitti, että 2 000 mrd. juanin edestä vanhaa budjetin ulkopuolista velkaa, jota on otettu slummialueiden kehittämiseen vuosina 2014–16, tullaan maksamaan pois alkuperäisin ehdoin. Hän ei täsmentänyt mistä varoista nämä maksetaan, mutta lupaus antaa käytännössä valtion takauksen tälle erälle piilovelkaa. 

Kiinan paikallishallinnot ovat viime vuosina laskeneet liikkeeseen keskushallintoa enemmän uutta virallista velkaa

Lähteet: Kiinan finanssiministeriö, CEIC, ja BOFIT.

Kiinan virallinen näkemys piilovelan suuruudesta on täysin erilainen kuin monien muiden tahojen. Nk. piilovelkaa on kertynyt, koska paikallishallinnot ovat perustaneet omia rahoitusyhtiöitään, jotka ovat olleet vastuussa monista menoista, kun muut tulot eivät niihin ole riittäneet. Tällaisia rahoitusyhtiöitä on toistakymmentä tuhatta ja noin kolmetuhatta niistä on hankkinut rahoitusta Kiinan joukkovelkakirjamarkkinoilta. Finanssiministeri kertoi paikallishallinnoilla olevan yhteensä 14 300 mrd. (11 % BKT:stä) budjetin ulkopuolista velkaa. Näin piilovelka saataisiin lähes kokonaan maksettua nyt julkaistuilla toimilla. Virallinen arvio kattaa kuitenkin vain murto-osan todellisesta piilovelasta. IMF:n arvion mukaan paikallishallintojen budjetin ulkopuolista velkaa olisi nykyisin 66 000 mrd. juania (50 % BKT:stä). Velan määrä on kasvanut huomattavasti vuodesta 2014, jolloin tehtiin edellinen virallinen arvio velan määrästä, ja jolloin sitä todettiin olevan 8 600 mrd. juania (13 % BKT:stä, ks. Viikkokatsaus 37/2015).

Kiinassa on herätty alueiden velkaantumisen riskeihin. Viime vuodesta lähtien pankkeja on ohjattu uudelleenjärjestelemään paikallishallinnon rahoitusyhtiöiden velkoja myöntämällä niille lisää laina-aikaa ja alentamalla korkoja. Viivästyneitä lainoja ei myöskään tarvitse raportoida hoitamattomiksi. Ohjelma piilovelan pois maksusta ja siirtämisestä viralliseksi velaksi (nk. debt swap) on ollut käynnissä jo vuodesta 2015 lähtien. Ohjelman alkuvuosina (2015–18) uutta velkaa otetiin budjetin ulkopuolisen velan maksuun 12 000 mrd. juania. Sen jälkeen tahti on hidastunut ja viime vuonna velkaa otettiin tähän tarkoitukseen noin 2 000 mrd. ja tänä vuonna noin 1 000 mrd. juanin edestä. Viime vuodesta lähtien piilovelan poismaksuun ja niiden uudelleenjärjestelyyn on kehotettu erityisesti 12 provinssia, jotka on määritelty korkeariskisiksi. Virallisesti piilovelka onkin monilla alueilla vähentynyt ja jotkin alueet ovat kertoneet voivansa maksaa sen pois kokonaan.

Todellisuudessa paikallishallinnon velkaantuminen budjetin ulkopuolella on monien arvioiden mukaan vain kasvanut. IMF arvioi paikalishallinnon rahoitusyhtiöiden velan kasvaneen viime vuodet noin 5 000 mrd. juanilla vuosittain. Nyt ilmoitetut toimet eivät todennäköisesti siis edes riitä katkaisemaan piilovelkaantumisen kasvua, saati vähentämään velan määrää.

Piilovelkaantuminen on seurausta Kiinan valtiontalouden mallista, jossa alueiden vastuulla on huomattavasti enemmän kulueriä, kuin mitä ne saavat tuloja. Viime vuosina koronarajoitustoimet ja pandemian hoito lisäsivät menoja, samalla kun maanmyynnistä saadut tulot ovat supistuneet huomattavasti. Vuonna 2021 maanmyyntitulot (8 700 mrd. juania) kattoivat 30 % alueiden kaikista tuloista. Viime vuonna osuus supistui 20 prosenttiin (5 800 mrd. juaniin). Maanmyyntitulojen määrä on jatkanut selvää supistumistaan tänä vuonna. Lisäksi korkeat velanhoitokulut rasittavat alueiden taloutta. Rahoitustilanteen kiristyessä alueet ovat alkaneet myydä omaisuuttaan. Lehtitietojen mukaan monilla alueilla myös kunnallisten työntekijöiden palkkoja on leikattu tai palkkojen ja laskujen maksuissa on ollut viivästyksiä.

Alueiden tulot ennen maanmyyntituloja ja tulonsiirtoja keskushallinnolta jäivät kaikilla alueilla juoksevia menoja pienemmiksi 2023

Lähteet: Kiinan finanssiministeriö, Kiinan tilastovirasto, CEIC, ja BOFIT.

Nopean velkaantumisen myötä paikallishallinnon budjetin ulkopuolisiin velkoihin liittyvät riskit ovat lisääntyneet. Pääosa alueiden virallisesta ja epävirallisesta velasta on kotimaan pankkisektorin vastuulla. Toimet velkaantumisen vähentämiseksi ja tunnistamiseksi viralliseksi velaksi vähentävät näitä riskejä. Samalla sijoittajien kokema epävarmuus alueiden rahoitusyhtiöiden velkaa kohtaan on vähentynyt. Viranomaisten toimet ovat osoittaneet, että niiden aiheuttamat rahoitusmarkkinahäiriöt halutaan välttää ja näin velalla on implisiittinen valtion takaus. Velan siirtäminen virallisesti budjettiin ei kuitenkaan vähennä sen määrää, eikä paranna alueiden hyvin heikkoa taloustilannetta. Alueiden vastuulla olevat menot tulevat kasvamaan väestön ikääntymisen myötä. Ongelman korjaamiseksi tarvittaisiin kattava finanssipolitiikan uudistus, jossa veroja korotettaisiin ja keskushallinnolle siirrettäisiin suurempi vastuu talouden tukemisesta. Keskushallinnolla olisi myös varaa ottaa lisää velkaa, sillä sitä on suhteellisen vähän (24 % BKT:stä v. 2023). Kiinan alueiden vaikeasta taloustilanteesta keskusteltiin myös marraskuussa järjestetyssä BOFIT Kiina-tietoiskussa.